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关于施工招标文件中要求“项目经理无在岗项目”问题的争议及防范

作者:信息科        发布时间:2019-02-22


  施工项目招投标实践中,招标人经常把要求“项目经理无在岗项目”直接写入招标文件,作为实质性内容,要求潜在投标人或投标人必须响应。但由此引发投标人之间的争议、投诉和举报也不断产生,影响了招标投标活动的正常进程。本文分析了相关争议的产生缘由和防范措施,强调招标人应在招标文件中使用规范、严谨、准确的语言,对“项目经理无在岗项目”进行定义或情形描述,对投标人进行准确明示和正确引导,避免出现歧义,引起争议。

  近年来,在建设工程项目施工招标投标活动中,围绕投标人填报的项目经理是否“有在岗项目”的异议、投诉或举报等争议屡见不鲜,影响了招标投标活动的正常进程,处理的结果有时还非议颇多,难以使人信服。基于此,笔者结合工作实践,尝试着就此问题作简要的梳理和分析,期望能为建设工程施工招标投标活动有序开展提供借鉴和参考。

  一、项目经理和注册建造师的概念区分

  项目经理,是指企业建立以项目经理责任制为核心,对项目实行质量、安全、进度、成本管理的责任保证体系和全面提高项目管理水平设立的重要管理岗位。

  注册建造师,是指通过考核认定或考试合格取得中华人民共和国建造师资格证书,并按照《注册建造师管理规定》注册,取得中华人民共和国建造师注册证书和执业印章,担任施工单位项目负责人及从事相关活动的专业技术人员。未取得注册证书和执业印章的,不得担任大中型建设工程项目的施工单位项目负责人,不得以注册建造师的名义从事相关活动。

  从概念来看,注册建造师与项目经理所从事的都是建设工程的管理。注册建造师执业的覆盖面显然较大,可涉及工程建设项目管理的许多方面,担任项目经理只是注册建造师执业中的一项。注册建造师选择工作的权利相对自主,可在社会上市场上有序流动,有较大的活动空间;项目经理则限于企业内某一特定工程的项目管理。项目经理岗位是企业设定的,项目经理是企业法定代表人授权或聘用的、一次性的工程项目施工管理者。项目经理是一种工作岗位,既不是技术职称,也不是执业资格。

  二、注册建造师担任施工单位项目负责人的法律规定

  1.《招标投标法》第二十七条第二款:招标项目属于建设施工的,投标文件的内容应当包括拟派出的项目负责人与主要技术人员的简历、业绩和拟用于完成招标项目的机械设备等。

  2.《注册建造师管理规定》第二十一条第二款:注册建造师不得同时在两个及两个以上的建设工程项目上担任施工单位项目负责人。此款规定属于建筑活动的管理范畴,对注册建造师担任施工单位项目负责人的项目个数进行了严格限制,旨在加强对注册建造师的执业管理,促使其将主要的时间和精力投入在某一项建设工程项目的施工管理上,以此提高工程项目管理水平,保证工程质量和安全。

  三、“项目经理无在岗项目”争议的产生

  实践中,招标人在组织招标投标活动时,经常把要求投标人填报项目经理“无在岗项目”直接写入招标文件,作为实质性内容,要求潜在投标人或投标人必须响应,其初衷多为以此督促中标人拟派项目经理能够到岗履职尽责,保证工程建设顺利有序进行。但很多时候,招标人在招标文件中既没有对“无在岗项目”做出解释,也没有就何种情形属于“无在岗项目”进行说明,投标人在递交投标文件前,往往也没有就此提出疑问或异议,评标委员会在评标过程中也很难发现投标人拟派项目经理是否“有在岗项目”。由此,中标候选人拟派项目经理是否“有在岗项目”,成为投标人和其他利害关系人关注和打探的焦点。中标候选人公示期间,通过各种途径和手段去发现和证实竞争对手拟派项目经理“有在岗项目”,成为投标人和其他利害关系人的一种自发行动。因对项目建设过程中构成对认定“无在岗项目”的时间、节点等的理解各异,有认为处于被推荐为中标候选人的,有认为领取了中标通知书的,有认为签订了合同的,有认为领取了施工许可证的,有认为发了开工令的,等等。于是乎,以此向招标人递交关于对评标结果的异议不断产生。此时,招标人才猛然意识到招标文件中要求“项目经理无在岗项目”内容的分量之重,对中标结果将造成实质性影响。面临取舍抉择,答复异议,招标人就必须要对“无在岗项目”做出解释和说明。很显然,因为没有法律法规或统一的标准、规范等支撑,在争议焦点面前,一切事后的解释和说明都显得苍白无力,甚至枉然,难以令人信服,异议人或中标候选人转而向行政监督部门提出投诉。即使有些招标人做出解释或说明,勉强答复了异议,但是依照其解释和说明,作为竞争主体的投标人和利害关系人之间又产生了新的争议,有的再行提出异议,有的直接提出投诉,甚至有的行使举报,直接影响了招标投标活动的顺利进行。

  四、“项目经理无在岗项目”争议的防范

  1.合理设定投标人拟派项目经理资格条件

  建设工程施工项目招标投标,在招标文件中对投标人拟派项目经理资格条件的设定,除符合法律法规的规定外,还应与招标项目的具体特点和实际需要相适应。招标人一般需注重对拟派项目经理执业资格、专业职称、技术职务以及完成的类似项目业绩的考核,考核其是否具备担任投标施工项目管理任务的技术和能力。

  招标人如脱离招标项目的具体特点和实际需要,随意和盲目地设定对投标人拟派项目经理资格条件,不仅属于法律禁止的限制、排斥潜在投标人或者投标人的行为,更可能导致潜在投标人或投标人的被动响应或盲从,派遣其正在担任项目施工管理任务、资格条件较好的建造师作为拟派项目经理参与投标,以增加成为中标候选人或中标人的概率。因为拟派的项目经理正在担任项目施工管理任务,其中标候选人或中标人的资格必然引起其他投标人和利害关系人的高度关注,“项目经理无在岗项目”的异议或投诉由此产生。

  2.严格约定投标人拟派项目经理到岗履职

  项目经理到岗履职,属于中标人在建设工程施工合同履行期间应该履行的义务和职责。在招标投标活动阶段,中标人尚未确定时,要求所有投标人在投标时将拟派项目经理完全从在岗项目上卸任下来,“净身”参与投标,不太现实,毕竟最终的中标人只有一个。因此,招标人不宜在此阶段将拟派项目经理无在岗项目作为实质性要求写入招标文件,避免造成投标人之间的相互关注和打探,甚至由此产生异议和投诉等,对招标投标活动的正常秩序造成影响。此时,招标人应该注重对投标人拟派项目经理资格条件的比较和考察,如果实在担心投标人拟派项目经理在合同履行期间不能到岗,可以在招标文件和施工合同中进行严格的约定,如非法定情形中标人不得更换项目经理,符合法定更换情形,重新派出的项目经理应该符合的条件,以及拟派项目经理不能到岗履职应该承担的责任等。这样,关于项目经理有无在岗项目的争议就由多方主体变成了招标人与中标人双方主体,由招标投标过程中转移至中标合同履约期间,实际解决也显得较为单纯和容易。

  3.对“项目经理无在岗项目”进行准确定义或情形描述

  笔者在处理招标投标投诉过程中与招标人进行交流时,得知多数招标人缺乏经验,在资格预审文件或招标文件中提出项目经理无在岗项目的实质性要求,想要在招标投标阶段从源头上防范和解决项目经理有在岗项目,从而导致其中标后项目经理不能到岗的问题。殊不知,因招标文件中对“项目经理无在岗项目”缺少具体定义或情形描述,此实质性要求因被各投标人自行理解和响应,非但没有达到招标人的初衷,反而成了投标人和利害关系人异议和投诉的焦点。解铃还需系铃人,笔者认为招标人如果想达到初衷,就必须在招标文件的编制上下功夫,使用规范、严谨、准确、精练的语言,对“项目经理无在岗项目”进行定义或情形描述。例如《公路工程标准施工招标文件》(2018年版)中要求项目经理无在岗项目,即“项目经理目前未在其他项目上任职,或虽在其他项目上任职但本项目中标后能够从该项目撤离”,并规定“如项目经理目前仍在其他项目上任职,则投标人应提供由该项目发包人出具的、承诺上述人员能够从该项目撤离的书面证明材料原件”。据此,通过对投标人进行准确明示和正确引导,避免出现歧义,引起争议。

  五、结语

  项目经理是否“有在岗项目”,本无可厚非,但被招标人作为实质性要求写入资格预审文件或招标文件中,成为要约,就形成了投标人和其他利害关系人纷扰和争议的焦点,对整个招标投标活动产生重大影响,甚至直接决定了招标投标工作的成与败。对此,招标人应该提高认识,正确对待,认真谋划,慎之又慎。

  作者:何传波

  作者单位:安徽省建筑工程招标监督管理办公室